Региональная экономика 1

1. Базові положення формування бюджетної політики регіонів

Забезпечення ефективності фінансової політики та економічного зростання регіонів значною мірою залежить від розв’язання проблем формування місцевих бюджетів і вдо­сконалення міжбюджетних відносин.

Згідно із Законом України „Про бюджетну систему України” від 26.06.95 [1] бюджет мав чотирьохрівневу структуру, а саме: центральний бюджет, бюджети областей, бюд­жети районів і міст, районні бюджети у містах і відповідні їм бюджети у сільській місце­вості. На практиці ця структура була обмежена трьома рівнями, оскільки районні бюд­жети та відповідні їм бюджети на селі найчастіше не виділяються із районних (міських). Ці бюджети базового рівня не мали достатньої власної стабільної дохідної бази, що позбавляло органи місцевого самоврядування можливості планувати свої доходи і видатки, робило їх залежними від органів влади вищого рівня.

Відповідно до Бюджетного кодексу України самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одним від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад Кодексом передбачається також законодавче закріплення у складі доходів бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів таких надходжень:

– 25 % прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;

– 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

– плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та серти­фікати, що видаються Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та обласними дер­жавними адміністраціями. Ці надходження враховуються при визначенні обсягів міжбюд­жетних трансфертів (ст. 66 Бюджетного кодексу України).

Таким чином, можна констатувати, що на законодавчому рівні відбувся процес визначення і закріплення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, що дещо позбавляє вищі органи можливостей втручатися у процес розробки і використання місцевих бюджетів нижчих рівнів.

Однак вищенаведений зміст принципу самостійності місцевих бюджетів не може бути основоположним. Доказом цього можуть слугувати наступні аргументи. Визначення ска­за­но­го переліку доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, на жаль, ще не гарантує наявність забезпечення необхідного рівня власних доходів для задо­волення мінімальних потреб територіальних громад. Законодавче закріплення у складі доходів за місцевими бюджетами цих надходжень також не може вирішити завдання забезпечення їх самостійності, тому що органи місцевого самоврядування самі не встанов­люють розміри відсоткових відрахувань до своїх бюд­жетів від загальнодержавних подат­ків. Це прерогатива вищого органу влади, від якого багато в чому і залежить поповнення бюджету дохідних джерел.

До прийняття Бюджетного кодексу України за особливостями організації міжбюд­жетних відносин дохідні джерела поділялися на власні, закріплені та регулюючі, а також на офіційні трансферти [4, с. 151; 5, с. 62]. При аналізі бюджетних процесів 2001 року згадується тільки про два види доходів: власні та закріплені [6, с. 9]. У Бюджетному кодексі та Бюджеті України на 2002 рік доходи місцевих бюджетів класифікуються так: 1) доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; 2) доходи, що враховуються при визна­ченні обсягів міжбюджетних трансфертів; 3) доходи, що не враховуються при визна­ченні обсягу міжбюджетних трансфертів [7, с. 41–43].

Порівнюючи та узагальнюючи ці класифікації, можна зробити висновок про те, що всі ці доходи є внутрішніми щодо місцевих бюджетів: вони утворюються та використо­вуються в межах одного органу місцевого самоврядування. А офіційні трансферти відпо­відно є зовнішніми дохідними джерелами відносно цих адміністративно-територіальних утворень. Подібна типізація дохідних джерел важлива при аналізі податкових потоків і дослідженні податкового потенціалу території.

Термін “власні доходи місцевих бюджетів” запроваджено ст. 1 Закону “Про бюд­жетну систему Української РСР” у грудні 1990 року. Цим Законом вперше було відо­кремлено поняття власних і закріплених доходів. Згодом у Законі України “Про бюджет­ну систему України”, прийнятому в редакції 1995 року, поняття власних доходів вжива­ється в контексті забезпечення принципу самостійності бюджетів усіх рівнів, де, зокрема, самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. Пере­лік власних доходів щорічно змінюється з прийняттям законів про бюджет на певний рік.

Аналіз розвитку інституту самостійності місцевих бюджетів у бюджетних системах європейських країн свідчить, що основу самостійності місцевих бюджетів складають закріплені доходи, насамперед отримані за рахунок оподаткування доходів громадян. Починаючи з 1991 року, прибутковий податок з доходів громадян є основним закріпленим доходом місцевих бюджетів, і його частка складає у середньому 45 % від усіх інших надходжень до місцевих бюджетів. Висока податкова культура і свідомість платників податків дозволяє забезпечувати сталі надходження до бюджетів розвинених європейсь­ких країн і використовувати податки як інструмент, що стимулює розвиток науково-технічного прогресу, збільшення зайнятості та рівномірний розвиток територій. Завдяки середній ставці оподаткування прибутковим податком у країнах з розвиненою ринковою економікою не менше 30 % місцеві бюджети забезпечені власними доходами на 90–95 %, що, на жаль, є неможливим для України на сьогодні. У 1998–1999 роках середня ставка прибуткового податку становила лише 16,5 % і немає змоги збільшити рівень прибутково­го оподаткування в Україні, зважаючи на постійне зниження реального доходу населення після оподаткування (у 1999 році порівняно з 1998 роком рівень життя знизився на 5,8%). У європейських країнах, навпаки, протягом останніх років розмір реальної заробітної плати зростав: наприклад, у Великій Британії з 1995 до 1999 роки – в 2,0, у Франції – в 2,4, у Німеччині та Італії – в 2,8 раза [8]. Із зростанням доходів громадян зростала і частка прибуткового податку у власних доходах місцевих бюджетів країн ЄС. Середній показник його частки в місцевих бюджетах країн Спільного ринку зріс із 22,1 % у 1970 році до 36,2 % у 1999 році [8]. Особливо швидкими темпами стверд­жувався інститут самостійності місцевих бюджетів за рахунок надходжень від прибуткового податку в Італії – 2,1, Ірландії – 1,7, Греції – 1,3 раза.

Значне місце в доходах місцевих бюджетів займають трансфертні платежі. У зарубіж­ній літературі до них відносяться операції з перерозподілу коштів, що здійснюються з тією або іншою соціальною чи економічною метою у формі виплат одного господарю­ючого суб’єкта іншому без участі явного і безпосереднього контрагента. Таким чином, трансферти мають однобічний характер і не супроводжуються зустрічним потоком гро­шей, товарів, послуг.

Безпосередньо державні трансферти за кордоном в основному пов’язують з одной­менними витратами. У ряді вітчизняних публікацій механізм трансфертів іноді непра­вильно ототожнюється з усією системою надання фінансової допомоги органам місцевого самоврядування. “Трансферт” у бюджетній практиці є лише однією з форм надання зазна­ченої допомоги й означає виділення на нормативній основі бюджетам нижчого терито­ріального рівня коштів з фонду фінансової підтримки чи фонду регіонів вищого територі­ального рівня. Відповідно у нашій країні це поняття поширюється на значно меншу частину економічного базису.

Якщо абстрагуватися від можливості функціонування частини трансфертних вза­ємозв’язків у натуральній формі (а досліджуваний термін цього, як показано, зовсім не виключає), то звідси випливає, що трансфертами в бюджетній сфері потрібно називати всі доходи і витрати бюджету, за винятком відносин, пов’язаних з державними запозиченнями. Тому при характеристиці видаткових операцій у бюджетному секторі економіки більш прийнятним для вживання є поняття “субсидія”. Володіючи більшим ступенем конкрет­ності, саме вона повинна використовуватися як узагальнене поняття, що означає надання за рахунок бюджетних коштів різних форм фінансової допомоги, у тому числі з одного бюджету в інший.

Судячи з вітчизняного та закордонного досвіду, розрізняють субсидії загального і цільового призначення. Перші, іменовані дотаціями, надаються без обмежувальних умов. Другі – субвенції – використовуються для фінансування конкретних програм і заходів, тобто вводять певні обмеження на бюджетну ініціативу одержувачів. Потреба в міжбюд­жетних дотаціях виникає у випадках, коли економічний потенціал не дозволяє забезпе­чити мінімальний обсяг бюджетних доходів для задоволення власних потреб.

Вони видаються у твердих сумах для покриття поточних бюджетних витрат без уточ­нення більш конкретних умов використання на місцях даної фінансової допомоги.

Міжбюджетні субвенції, навпаки, повинні надаватися на визначених умовах для здійснення заздалегідь обговорених цільових заходів, що фінансуються з бюджету розвитку. Тобто існування цільових субсидій обумовлене необхідністю фінансового забезпечення передачі територіям певних функцій щодо реалізації затверджених у зако­нодавчому порядку загальнодержавних програм, а місцевим органам – ще і програм загальнорегіонального розвитку.

У процесі виконання затверджених бюджетів не виключена імовірність виникнення потреби у збільшенні чи зменшенні доходів (витрат) з незалежних від відповідного органу влади причин. Серед них – удосконалення податкового і бюджетного законодавства, перерозподіл повноважень з фінансування визначених витрат. Операції з передачі коштів з одних бюджетів в інші через зазначені причини відносять до взаємних розрахунків, а власне кошти називають бюджетними компенсаціями. Специфіка цієї форми міжбюд­жетного субсидування полягає в тому, що вона займає проміжне місце між дотаціями і субвенціями. Компенсації бюджетних доходів, що випадають, автор відносить до загаль­них субсидій, які не передбачені конкретними напрямами використання коштів. Компен­сації, пов’язані зі змінами бюджетних витрат, мають ознаки, характерні для цільових субсидій. На відміну від дотацій і субвенцій, які завжди виділяються за рахунок фінансо­вих ресурсів більш високої ланки бюджетної системи, викликана взаємними розрахун­ками міжбюджетна передача коштів свідчить про можливість руху ресурсів у зворотному напрямі, тобто від нижчого рівня до вищого.

Потреба у регулюванні бюджетів усередині фінансового року породжує необхідність надання не тільки міжбюджетних компенсацій, але і виділення внутрішньобюджетних позичок. Як складова частина механізму внутрішньобюджетних запозичок, дана форма забезпечення бюджетних надходжень також базується на перерозподілі коштів між бюджетами і, безумовно, призводить до появи конкретних бюджетних взаємозв’язків. Але це вже інші відносини, відмінні від міжбюджетного субсидування. Їх неправомірно поширювати на сферу формування доходів бюджету, тому що використання внутріш­ньобюджетних позичок передбачає зворотність одержуваних таким способом коштів.

Підсумовуючи вище зазначене, підкреслимо, що наявність у місцевих бюджетах регулюючих дохід­них джерел, поряд з функціонуванням системи міжбюджетного субси­дування і меха­нізму внутрішньобюджетних запозичень, породжує між бюджетами місце­вого самовряду­вання в Україні відносини, що базуються на міжрівневому перерозподілі бюджетних коштів, основною метою якого є збалансування мінімально необхідних дохо­дів і витрат. Форми такого перерозподілу повинні бути взаємопов’язані між собою, мето­дика їхнього надання уніфікована для всіх органів місцевого самоврядування. З цього випливає, що прийняті за роки реформ закони не дали ґарантій регіонам щодо фінансової самостійності і незалежності, хоча в них ці принципи проголошуються. Сьогодні Україна в цьому питанні поки що не відійшла від жорстко централізо­ваної системи, де на практиці пропагується подальше обмеження прав місцевого самовря­дування. Формування дохід­ної частини місцевих бюджетів здійснювалося і продовжує здійснюватися в основному не за рахунок власних доходів, а шляхом відрахування від загальнодержав­них податків. Таким чином, фінансових ресурсів міс­це­вим бюджетам катастро­фічно не вистачає, тому у дохідній частині місцевих бюджетів, незважаючи на прийняті закони, не знижується питома вага коштів, що надхо­дять у вигляді фінансової допомоги з державного бюджету та у вигляді міжнародної фінансової допомоги.

Одним із додаткових джерел доходів органів місцевого самоврядування міг би стати випуск облігацій. Світова практика доводить, що доцільно використовувати подібне джерело, оскільки існують потенційні можливості використання такого виду доходів для фінансування розвитку підприємств, які надають певні послуги населенню, та фінансування розвитку інших суб’єктів.

До можливих шляхів збільшення власних доходів можна віднести право більшої диференціації переліку місцевих податків та їх ставок. Диференційований підхід до величини податкової ставки використання вищих ставок матиме суто фіскальну мету, адже нижчий буде інструментом, який заохочуватиме до зростання господарської діяль­ності на даній території, результатом чого будуть вищі доходи в майбутньому.

Органи місцевого самоврядування могли б також використовувати право запровад­ження необов’язкових платежів із цільовим призначенням на фінансування заходів, на які бракує ресурсів у рамках доходів, що надходять відповідно до обов’язкових норм.

Зазначені вище рішення не можна трактувати як засіб радикального покращання фінан­сового стану органів місцевого самоврядування. Однак вони можуть відіграти важливу роль як чинник, що активізує їх діяльність і сприяє зростанню рівня задоволення суспільних потреб.

Потрібно пам’ятати, що проблема бюджетної самостійності значно залежить не тіль­ки від державних органів влади, але й від керівництва на рівні органів місцевого самовря­ду­вання. Отже, поки не буде сформований чіткий і продуманий законодавчий механізм, що відображає відповідальність за проведену політику, не можна говорити про мож­ливість досягнення повної бюджетної самостійності.

Необхідно зазначити, що останні роки у зв’язку з тим, що за місцевим рівнем було закріплено певну частину платежів та активною діяльністю органів місцевої влади із нарощування дохідної бази, їх фінансове становище значно покращилось. Якщо в частині доходів місцевих бюджетів ситуація дещо покращилась, то проведення тран­сфертної політики у 2002–2003 рр., направленої на збільшення суми коштів, які повинні перераховуватися до державного бюджету, цю ситуацію значно ускладнило.

Отже, реалізація об’єктивно існуючої суспільної потреби в регулюванні соціально-економічного розвитку органами місцевого самоврядування знаходиться в прямій залеж­ності від власної дохідної бази місцевих бюджетів. Саме доходи місцевих бюджетів є основою для формування фінансової стійкості регіонів і забезпечують фінансову базу для виконання покладених на відповідні органи державної влади функцій.